基礎教育發展不均衡有多種涵義,既可(kě)以指區域間發展不均衡,也可(kě)以指城(chéng)市與農村間的發展不均衡;既可(kě)以指高等教育與初等教育之間發展不均衡,也可(kě)以指基礎教育的需求與供給之間關系的不均衡。其中,基礎教育需求與供給間的不均衡,是中國(guó)基礎教育不均衡的一個整體(tǐ)表現。計(jì)劃經濟時期,所有方面都(dōu)存在短(duǎn)缺,基礎教育供給也不例外。但(dàn)建立社會主義市場經濟體(tǐ)制之後,其他(tā)商品與貨物都(dōu)進入了相(xiàng)對過剩的時代,基礎教育長時間内仍然一直處于短(duǎn)缺狀态。近年來(lái)的情況雖然有了很大(dà)變化,但(dàn)教育資源配置尤其是優質教育資源的配置仍然不均,發展不均衡的狀況沒有根本的改變。
有人(rén)可(kě)能不同意基礎教育産品相(xiàng)對短(duǎn)缺這一判斷,甚至認爲我國(guó)個别地方的基礎教育已經過剩,我認爲那隻是表面上的過剩。許多學校的學生(shēng)甯可(kě)花高價或走遠(yuǎn)道轉入優質資源配置的學校,重要原因之一就(jiù)是原學校的教學硬件(jiàn)設施配置缺乏,沒有好的穩定的師(shī)資隊伍。中西部地區尤其是西部欠發達地區,現在的義務教育得(de)到了較快(kuài)發展,但(dàn)和東部地區相(xiàng)比尤其是和國(guó)際上多數國(guó)家的中小學校建設相(xiàng)比,仍有相(xiàng)當的差距。即使是校舍并不短(duǎn)缺的大(dà)中城(chéng)市,仍有一部分(fēn)學校的基礎設施投入嚴重不足。因此，一些學校的人(rén)數減少,甚至部分(fēn)學校關門(mén),未必就(jiù)是基礎教育産品的過剩。
如(rú)果同意這一判斷,我們就(jiù)要回答:既然中國(guó)發展市場經濟,既然市場經濟以相(xiàng)對過剩爲特征,那麽,中國(guó)的基礎教育尤其是中西部地區教育資源爲什麽仍然處于相(xiàng)對短(duǎn)缺狀态?
目前流行的理(lǐ)論觀點認爲，基礎教育是一種特殊的物品,是一種具有正外部性的公共物品,其市場供給必然短(duǎn)缺。筆者認爲,這是一種既沒有曆史眼光(guāng),也沒有現代眼光(guāng)的看(kàn)法。從(cóng)曆史與當代國(guó)際經驗看(kàn),僅從(cóng)基礎教育的物品特性上去(qù)理(lǐ)解其供給不足,存在重大(dà)的片面性。那麽,應該如(rú)何理(lǐ)解和解釋在相(xiàng)當長一段時間裡(lǐ)中國(guó)基礎教育相(xiàng)對短(duǎn)缺這一現象呢(ne)?
筆者認爲,基礎教育是一個開放(fàng)的系統,基礎教育發展是其環境作用的自(zì)然結構。基于這一邏輯,基礎教育面臨的問(wèn)題隻能從(cóng)環境的角度加以解釋。不同的環境形成不同的基礎教育發展結果。基礎教育,連同有關基礎教育的問(wèn)題、政府在其發展中的責任确認以及各級政府的責任劃分(fēn)與承擔、公平性或正義性或更狹隘的平等性、充足性以及效率與效果等,都(dōu)深深地嵌入于社會政治、經濟、文化等背景性關系之中。
嵌入性(embeddedness)是指社會的任何一個構成部分(fēn)都(dōu)以各種各樣的複雜方式嵌入于社會關系之中,每一個構成部分(fēn)都(dōu)是其他(tā)構成部分(fēn)相(xiàng)互作用的産物,每一個構成部分(fēn)的狀态都(dōu)是由各種不同力量以複雜方式相(xiàng)互作用而形成的一種均衡。嵌入性這一概念表明,隻有将具有特定曆史禀賦的個體(tǐ)行爲,放(fàng)到更爲廣泛的關系性、制度性與文化性的背景之中,才能夠得(de)到有效的理(lǐ)解與說(shuō)明。嵌入性視角将社會行動發生(shēng)于其中的不同條件(jiàn)及這種條件(jiàn)的形成機(jī)制視爲解釋社會行動的優先條件(jiàn),而不是脫離(lí)社會背景關系與機(jī)制孤立地分(fēn)析個體(tǐ)行動及其生(shēng)成的因果關系或機(jī)制。
嵌入性概念最初源自(zì)于英國(guó)學者卡爾·波蘭尼(1957)對社會轉型的分(fēn)析。他(tā)從(cóng)經濟的社會嵌入性入手,深入剖析了具有自(zì)我調節功能的、非人(rén)格化的市場機(jī)制的重大(dà)局限性,提出市場機(jī)制需要重新嵌入于社會關系,特别是政治、道德與法律關系中才能夠保證市場機(jī)制成爲社會福利的一種生(shēng)成機(jī)制而不是毀滅機(jī)制。美國(guó)學者馬克·格蘭諾維随後重新論述了經濟的社會嵌入性,并使這一概念成爲社會科(kē)學整體(tǐ)性分(fēn)析的理(lǐ)論與方法論的核心概念。與還(hái)原論不同,整體(tǐ)論強調社會網絡、社會資本、文化與認知要素的多樣性以及社會構建在理(lǐ)解社會現象中的重要性。
從(cóng)“嵌入”關系方面說(shuō),社會每一個構成領域既相(xiàng)對自(zì)足又受其他(tā)領域的牽引與推動。各不同領域由于自(zì)身(shēn)性質或特點的不同而出現不同的偏好或取向,從(cóng)而很容易出現各不同領域相(xiàng)互沖突或效應抵消的狀況。例如(rú),在相(xiàng)關博弈中,每一個相(xiàng)對自(zì)足的博弈内生(shēng)地存在有偏性激勵,因而将其合并在一起時便可(kě)能出現激勵不相(xiàng)容問(wèn)題。中國(guó)基礎教育的發展就(jiù)面臨這樣的格局。例如(rú),中國(guó)政府教育投入達到占GDP的4%問(wèn)題、政府教育投入周期過長很難在短(duǎn)期或任期内見(jiàn)到實效、部分(fēn)地方教育行政部門(mén)效能較低、學校多以升學率爲其發展的頭等目标,以及政府競争标的等等,在相(xiàng)對自(zì)足的博弈中形成的均衡策略,與合成在一起時的均衡策略可(kě)能出現沖突,由此出現在相(xiàng)對自(zì)足的領域是有效的策略而合成在一起時便出現相(xiàng)互抵消效應。
曆史上中國(guó)的教育經費投入嚴重不足,近年來(lái)雖有較大(dà)變化,但(dàn)相(xiàng)對于其他(tā)方面的公共投入,教育經費投入依然不足,中國(guó)教育投入占GDP4%的目标至今依然沒有達到,城(chéng)鄉教育差距、地區差距、學校差距依然存在,擇校現象屢禁不止、農民(mín)工子女(nǚ)受教育歧視等諸多教育不公現象依然存在。不僅如(rú)此,相(xiàng)關專家的研究還(hái)表明,在财政撥款的分(fēn)配環節,财政中的教育撥款主要用于高等教育,這意味着現在每年的國(guó)家财政撥款中大(dà)概有一半用于兩三千萬學生(shēng)的高等教育,而兩億四千萬中小學生(shēng)享有的隻是這個大(dà)盤子裡(lǐ)的一半。義務教育的主要責任在政府。政府履行義務教育責任的核心是提供經費。經費保障既取決于經濟發展狀況,又取決于制度安排。經費保障主要涉及經費“由誰提供”、“提供多少”和“如(rú)何提供”三個問(wèn)題。“提供多少”的問(wèn)題,《教育法》中早已有規定,即“兩個比例和三個增長”。但(dàn)該規定一直沒有得(de)到有效的落實。
從(cóng)社會嵌入性角度理(lǐ)解與研究中國(guó)基礎教育發展過程中面臨的問(wèn)題,是将不同領域的博弈連結成一個更大(dà)的博弈,因而是一種整體(tǐ)論的研究問(wèn)題的視角。整體(tǐ)論的研究方法,能夠将不同領域的制度安排視爲一種微觀結構性要素,通過考察這些存在于不同領域中的要素之間的互動,理(lǐ)解和解釋在一個特定領域形成的宏觀結果。這種将在不同領域出現的宏觀結果視爲不同領域要素間相(xiàng)互作用結果的方法,能夠使人(rén)們将注意力聚集于微觀機(jī)制的研究,通過調整微觀機(jī)制來(lái)實現對整體(tǐ)樣式或宏觀結果的調整。
筆者從(cóng)基礎教育的社會嵌入性的角度,研究了中國(guó)基礎教育發展失衡的相(xiàng)關制度因素。實證研究結果表明,中國(guó)基礎教育需求存在嚴重的擁擠性。由于中國(guó)主要依賴公共财政的投入供給基礎教育,沒有充分(fēn)發揮社會供給基礎教育的功能,因而導緻基礎教育供需失衡是必然的。同時,由于沒有爲社會其他(tā)行爲主體(tǐ)的基礎教育供給功能給予合理(lǐ)的激勵,基礎教育模式單一,效率損失嚴重。事實上,世界上大(dà)多數國(guó)家的基礎教育供給均具有多元化特征,而且這種多元化趨勢日(rì)益顯著。顯然這是中國(guó)公共政策決定者應該關注的一個重要問(wèn)題。
改善中國(guó)基礎教育供給從(cóng)而使其滿足社會需求,需要進行一系列制度的調整而不是通過某個單項制度的改革就(jiù)能夠實現的，因而需要設計(jì)一攬子政策組合來(lái)實現中國(guó)基礎教育的有效供給。簡單地說(shuō),這一攬子政策組合至少應該包括如(rú)下因素:其一,擴大(dà)公共政策決策過程的公民(mín)參與。決定者構成是形成不同政策偏好的基本因素。爲了改變地方政府公共政策的短(duǎn)期偏好以及重視可(kě)見(jiàn)行爲的偏好,必須改變公共政策決定的參與人(rén)類型。其二,平衡不同級政府的責任與權利,實現權利與責任的對等性。今後改革的一個基礎原則應是,地方政府承擔一般性的發展财政支出,而上一級政府或中央政府承擔基礎教育均衡性發展的财政支出。其三,強化人(rén)大(dà)的預算與審計(jì)功能。教育及其他(tā)更爲基礎的社會性事業有關一個地區的長期利益,因而隻有充分(fēn)發揮地方人(rén)大(dà)的财政預算與審計(jì)功能的作用,才能夠有效地分(fēn)配财政資源,實現長期與短(duǎn)期的最優配置,有效避免“政績工程”與“形象工程”等。其四,實現基礎教育的多種供給結構。國(guó)際經驗表明,私人(rén)供給或市場供給較公共供給能夠有效緩解财政壓力,因而是一項對社會各個方面都(dōu)具有重大(dà)正的外部性的活動。由此,應充分(fēn)發揮社會各種力量,增強基礎教育的供給能力與質量。(作者單位：北京師(shī)範大(dà)學)
(作者:蔡芸)